導讀：排污許可是環(huán)境許可中一項點源排放管理的核心工具，是依據(jù)環(huán)境保護法律對企業(yè)的排放行為和政府對企業(yè)的監(jiān)督做出規(guī)定，通過許可證法律文書加以載明的制度。如何提升排污許可制度的基礎性作用已經(jīng)成為當前業(yè)內(nèi)專家研究的熱點問題。
環(huán)境許可是世界各國最常見的環(huán)境管理制度。根據(jù)我國《行政許可法》實施情況，目前環(huán)境資源類的行政許可共有500多項，具體由28個國務院部委局實施，其中由環(huán)境保護行政主管部門實施的大約有40項?？傮w上看，排污許可(Emission/Effluent Permit)是環(huán)境許可中一項點源排放管理的核心工具，是依據(jù)環(huán)境保護法律對企業(yè)的排放行為和政府對企業(yè)的監(jiān)督做出規(guī)定，通過許可證法律文書加以載明的制度。建立排污許可制度是實現(xiàn)面向環(huán)境質(zhì)量的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型、建立規(guī)范嚴格的企業(yè)環(huán)境執(zhí)法體系的基礎和關(guān)鍵。
將排污許可管理制度作為我國點源排放環(huán)境管理體系的基礎和核心制度，需要在現(xiàn)有的多種污染控制制度和政策基礎上進行梳理，打破現(xiàn)有管理制度相對各自獨立、缺乏系統(tǒng)統(tǒng)籌的局面，彌補制度銜接機制的缺失，提高政府環(huán)境治理能力，降低環(huán)境管理成本，發(fā)揮制度組合的整體效能。
排污許可要有利于環(huán)境質(zhì)量改善
環(huán)保部門發(fā)放排污許可證時，應審查企業(yè)申報材料是否與生態(tài)環(huán)境功能區(qū)相一致。自然生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)功能保育區(qū)等高功能區(qū)域應完全禁止發(fā)放任何生產(chǎn)型排污許可證。排污許可證中的水、大氣和土壤污染防治等要求必須與水(環(huán)境)功能區(qū)、大氣環(huán)境功能區(qū)、土壤環(huán)境功能區(qū)等要素功能區(qū)劃相銜接，不能相互沖突。對于符合生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃要求的項目，可以不再把國土、規(guī)劃、林業(yè)和農(nóng)業(yè)等部門對項目選址的意見作為環(huán)評和許可證受理的前置條件，提高政府環(huán)境管理和審批效能。
通過區(qū)域規(guī)劃環(huán)境影響評價和建設項目環(huán)境影響評價，評估新、擴、改建項目對當?shù)睾蛥^(qū)域環(huán)境質(zhì)量的影響，把環(huán)境影響評價要求的污染排放方式和排放量控制要求寫入排污許可證，載明建設項目建設期和運行期的環(huán)境保護措施，確保建設項目所處區(qū)域、流域的環(huán)境質(zhì)量不下降。
環(huán)境質(zhì)量不能達到生態(tài)環(huán)境功能及要素環(huán)境功能要求的區(qū)域和流域，在排污許可證中應明確所有固定點源均有不斷改善自身環(huán)境行為、減少污染排放的義務，直至區(qū)域和流域環(huán)境質(zhì)量達標為止。根據(jù)區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量超標程度不同，設立差異化的排污許可證許可和實施要求。
排污許可與項目環(huán)評“同步”對接
總體上，以分類管理為基本原則，建立負面清單制度，取消或弱化環(huán)境影響評價審批環(huán)節(jié)，代之以環(huán)境影響評價報告文件(包括報告書、報告表、備案表等)、“三同時”相關(guān)要求文件和企業(yè)自承諾文件。
根據(jù)不同主體功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境功能區(qū)以及區(qū)域流域的主要產(chǎn)業(yè)分布狀況，確定不允許進入禁止開發(fā)區(qū)(如自然保護區(qū)、飲用水源地保護區(qū))或者限制開發(fā)區(qū)(如重要生態(tài)功能區(qū))的負面清單行業(yè)和企業(yè)，對于這類行業(yè)企業(yè)嚴禁建設；確定允許進入集中開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)但需要進行環(huán)境影響評價備案的負面清單行業(yè)企業(yè)，允許進入的負面清單企業(yè)應編制環(huán)境影響評價報告文件，簽署企業(yè)自承諾和環(huán)境影響評價單位承諾文件后，企業(yè)才能申領(lǐng)排污許可證；國家和省級環(huán)境保護部門批復環(huán)境影響評價報告書的建設項目，暫時保留環(huán)境影響評價報告書批復后才能申請排污許可證；負面清單之外的排污企業(yè)，不需要開展環(huán)境影響評價，僅需要簽署企業(yè)自承諾文件，即可申領(lǐng)排污許可證。建設期、運行期均不排放污染物的企事業(yè)單位，不在排污許可證管理范疇之內(nèi)。
排污許可執(zhí)行排放達標“底線”
排放標準是企業(yè)進行污染物排放控制的基本要求。政府對企業(yè)排污行為的許可，應當把排放標準的要求作為不能逾越的底線。在歐美的管理實踐中，基于“最佳可行技術(shù)(BAT)”或“最佳可行控制技術(shù)(BACT)”提出的排放限值與我國的排放標準具有相似的法律地位，發(fā)揮類似的作用。在其排污許可管理制度中，明確提出了基于“最佳可行技術(shù)(BAT)”或“最佳可行控制技術(shù)(BACT)”的排放限值是對每一個污染源進行排污許可的基本和最低要求。如果一個地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量不能達標，那么該地區(qū)在發(fā)放排污許可時，應當針對影響環(huán)境質(zhì)量達標的污染物，提出比排放標準更嚴格的排放量控制要求。
在我國的排污許可管理制度設計中，可以借鑒上述模式，以排放標準限值作為允許企業(yè)排污的底線，并考慮其他因素，如當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的達標需求、全國和區(qū)域總量減排的總體要求、企業(yè)周邊的環(huán)境敏感程度等，對環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)的企業(yè)排污強度、排污總量或排污方式提出更嚴格的要求。
排污許可載明排放總量控制要求
作為落實企事業(yè)單位排放總量控制和改善區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量的載體，排污許可證應對污染點源的主要污染物排放總量進行許可。對于環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)達標的區(qū)域流域，污染源許可證中載明的主要污染物排放總量根據(jù)達到排放標準要求直接換算得出。對于環(huán)境質(zhì)量沒有達標的區(qū)域流域，污染源許可證中載明的污染物許可排放量應根據(jù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善需求、區(qū)域污染物總量控制目標要求等綜合確定。區(qū)域全部企業(yè)的污染物許可排放量應與區(qū)域污染物總量控制目標進行銜接。
開展了排污權(quán)有償使用和排污交易試點的地區(qū)，排污單位的排污權(quán)和總量排放配額指標應在排污許可證中予以確認，并與排污單位的污染物許可排放量一致。企業(yè)排污權(quán)的期限、交易情況、減排義務等相關(guān)內(nèi)容應根據(jù)情況變化及時登載在排污許可證中。
建立許可和實際排放“兩套”數(shù)據(jù)
排污許可證確定的污染物排放量與排污單位實際排放量是兩個完全不同的排放量。企業(yè)或排污單位只有在許可證規(guī)定的上限下排放污染才是合法的。排污收費和環(huán)境統(tǒng)計制度均應以排污許可證年度實際排污量作為依據(jù)，所需信息應從排污許可證的許可信息、登載信息及環(huán)境保護日常報表中獲取，形成的排污收費信息和環(huán)境統(tǒng)計信息應登載入排污許可證。在排污收費制度改革成為環(huán)境保護稅制度之后，相關(guān)內(nèi)容應在排污許可證中予以更新。
與國家生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡體系建設相銜接，充分鼓勵將污染源自動監(jiān)控數(shù)據(jù)作為排放行為核定依據(jù);對難以采用在線監(jiān)控管理的污染源、污染物及無組織排放的污染物，應形成統(tǒng)一的排放量核算方法，并根據(jù)技術(shù)水平的不斷提高定期予以修訂。通過企業(yè)日常監(jiān)測、環(huán)保部門“雙隨機”抽查執(zhí)法監(jiān)管、企業(yè)環(huán)境信息聯(lián)網(wǎng)與公開，對企業(yè)的建設、生產(chǎn)和排污過程進行監(jiān)督和管理。監(jiān)管的主要內(nèi)容是排污企業(yè)是否按照排污許可證的要求進行排污行為的控制和管理。監(jiān)管主體應與許可證發(fā)放主體一致，環(huán)保部可通過區(qū)域環(huán)保督查中心保留對企業(yè)進行隨機監(jiān)管的權(quán)力。
實行排污許可證的公開透明管理
實行排污許可證全過程信息公開和公眾參與。在排污許可證申請和核發(fā)的過程中，要為公眾參與建議留足時間，保證公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。要通過公告、報紙、電視、網(wǎng)絡等手段，對排污許可證中的許可內(nèi)容信息公開，供公眾查閱。新建大型企業(yè)時，試行公眾聽證才能發(fā)放排污許可證。在排污許可證的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，各地建立排污許可證信息查詢系統(tǒng)，全面公開排污許可主要內(nèi)容以及對企業(yè)排污執(zhí)法監(jiān)督的信息，鼓勵公眾參與企業(yè)排污許可證的實施監(jiān)督。
(來源：節(jié)選自《環(huán)境保護》，王金南系環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工，研究員；吳悅穎、雷宇系環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院排污許可與交易研究中心副主任;葉維麗、宋曉暉系環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院排污許可與交易研究中心副研究員)
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