“一個(gè)好的法律不能成為‘紙老虎’，我們要讓它成為一個(gè)有鋼牙利齒的‘利器’，關(guān)鍵在于執(zhí)行和落實(shí)?！杯h(huán)保部長(zhǎng)陳吉寧在2015年初上任伊始，就宣布將2015年定為新《環(huán)保法》的“實(shí)施年”。
一年過(guò)去,中國(guó)政法大學(xué)王燦發(fā)教授牽頭的環(huán)境法學(xué)專家課題組，對(duì)新《環(huán)保法》實(shí)施情況獨(dú)立開(kāi)展第三方評(píng)估。
《評(píng)估報(bào)告》認(rèn)為：新《環(huán)保法》對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)施加大了懲罰力度，在一定程度上遏制了“未批先建”的違法行為。但是對(duì)污染物排放總量控制與排污許可證制度的執(zhí)行未帶來(lái)明顯變化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系尚未明確。
為確保新法實(shí)施，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)清理和廢除不符合新《環(huán)保法》規(guī)定的規(guī)章和規(guī)范性文件45件，各地方人民政府共清理和廢除阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的“土政策”206件。
2015年，國(guó)家層面批復(fù)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件159個(gè)，涉及總投資1.5萬(wàn)多億元，不予審批竟有21個(gè)，涉及總投資1170多億元，占比13.2%。在各省級(jí)環(huán)保部門(mén)公布的209個(gè)“未批先建”的環(huán)評(píng)違法項(xiàng)目中，有32%的項(xiàng)目都未準(zhǔn)許補(bǔ)辦手續(xù)。
新《環(huán)保法》第六條明確規(guī)定，地方各級(jí)政府對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。如何落實(shí)地方政府的責(zé)任？
2015年，環(huán)保部共約談16個(gè)市和2個(gè)縣政府主要負(fù)責(zé)人；各地共對(duì)163個(gè)市實(shí)施綜合督查，對(duì)31個(gè)市進(jìn)行約談，對(duì)20個(gè)市、縣實(shí)施區(qū)域限批，對(duì)176個(gè)問(wèn)題進(jìn)行掛牌督辦。
“我們希望用三年左右的時(shí)間對(duì)全國(guó)所有地市進(jìn)行一次督查，就是要落實(shí)地方政府的責(zé)任?！杯h(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧曾指出，將進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保督政問(wèn)責(zé)制度。
新《環(huán)保法》與原法相比，新增了諸多環(huán)境管理措施，包括“按日計(jì)罰”、“查封、扣押”、“環(huán)評(píng)區(qū)域限批”、“環(huán)境行政拘留”和“限產(chǎn)、停產(chǎn)”等，都是強(qiáng)制性較強(qiáng)的措施。這些措施的嚴(yán)格執(zhí)行，是新《環(huán)保法》實(shí)施一年來(lái)最精彩的亮點(diǎn)。
一年來(lái)，環(huán)境保護(hù)部使用環(huán)評(píng)區(qū)域限批占9年來(lái)整個(gè)限批總數(shù)的16.7%，各省級(jí)環(huán)保部門(mén)共使用環(huán)評(píng)區(qū)域限批125次，全國(guó)共實(shí)施查封扣押4191件，適用停產(chǎn)限產(chǎn)措施案件3106件，實(shí)施按日連續(xù)處罰案件715件，罰款數(shù)額約5.7億元。
經(jīng)抽樣調(diào)查，實(shí)施按日計(jì)罰后，處罰后的改正率在85%以上，部分地區(qū)甚至達(dá)到95%以上。對(duì)環(huán)境違法、犯罪案件向公安部門(mén)移送，實(shí)施行政拘留、刑事拘留，直至追究刑事責(zé)任，是新《環(huán)保法》實(shí)施的重要一環(huán)。
2015年全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施移送行政拘留2079起，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件1685件。移送案件最多的是浙江省，2015年前8個(gè)月移送行政拘留案件245件，移送涉嫌環(huán)境犯罪案件405件。
2015年，全國(guó)共檢查企業(yè)177萬(wàn)家次，查處各類違法企業(yè)19.1萬(wàn)家，責(zé)令關(guān)停取締2萬(wàn)家、停產(chǎn)3.4萬(wàn)家，限期改正8.9萬(wàn)家。
另外，環(huán)境公益訴訟制度實(shí)現(xiàn)歷史性突破。在新《環(huán)保法》開(kāi)始實(shí)施前，環(huán)境公益訴訟基本處于停滯狀態(tài)，法院也很少受理。而2015年，全國(guó)共有52起環(huán)境公益訴訟被立案。
報(bào)告指出，新《環(huán)保法》的實(shí)施同樣面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和問(wèn)題。
在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系尚未明確，經(jīng)濟(jì)下行的壓力可能會(huì)導(dǎo)致一些地方放松環(huán)境監(jiān)管。
另外，一些配套法規(guī)的出臺(tái)遲緩影響相關(guān)法律制度實(shí)施。比如排污許可證制度和環(huán)境監(jiān)測(cè)法規(guī)遲遲不能出臺(tái)，嚴(yán)重影響了排污許可證制度的實(shí)施和環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的完善。
法律實(shí)施需要堅(jiān)強(qiáng)有力的執(zhí)法隊(duì)伍，但目前環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法力量嚴(yán)重不足、執(zhí)法能力不強(qiáng)，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的“倒金字塔”現(xiàn)狀使得基層環(huán)保部門(mén)很難承擔(dān)起繁重的執(zhí)法任務(wù)。這使得新《環(huán)保法》的實(shí)施效果大打折扣。
“新《環(huán)保法》實(shí)施一年是合格的。但是我們遠(yuǎn)不要高估它的成績(jī)，在一年內(nèi)想把我們制度的實(shí)施目的都達(dá)到，這是不可能的。”全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅對(duì)騰訊財(cái)經(jīng)說(shuō)。
“通過(guò)過(guò)去一年的執(zhí)法，守法情況開(kāi)始發(fā)生積極的變化，企業(yè)感到有壓力，地方政府有壓力，但要做到企業(yè)全部守法還有很長(zhǎng)的路，主要還有幾個(gè)突出的問(wèn)題。”環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧在2016年初全國(guó)環(huán)保工作會(huì)議上指出。
一是地方政府的責(zé)任壓力傳導(dǎo)還是不夠，特別是到縣一級(jí)，壓力還需要傳導(dǎo)下去，落實(shí)地方政府責(zé)任。二是部門(mén)之間需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，不能讓地方的環(huán)保責(zé)任成為地方環(huán)保部門(mén)的責(zé)任，這是地方政府的責(zé)任，是地方政府各個(gè)部門(mén)的責(zé)任。三是企業(yè)的主體責(zé)任仍然不夠落實(shí)。雖然有這么多處罰，有這么大的壓力，但是企業(yè)環(huán)境違法還是很多的。
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