將區(qū)縣環(huán)保機構(gòu)與區(qū)縣政府剝離，確保區(qū)縣環(huán)保機構(gòu)相對當(dāng)?shù)卣莫毩?；將市級環(huán)保部門的監(jiān)察權(quán)與執(zhí)法權(quán)剝離，省級環(huán)保部門手握全省最高監(jiān)察權(quán)力，猶如各市政府頭頂上的利劍。
　　繼環(huán)保部設(shè)立水、土、氣“三司”后，省級及以下環(huán)保機構(gòu)也將迎來大動作。
　　近日，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，這標(biāo)志著省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革正式啟動。根據(jù)《意見》，市級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，省級環(huán)保廳（局）黨組負(fù)責(zé)提名市級環(huán)保局局長、副局長。縣級環(huán)保局調(diào)整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理，領(lǐng)導(dǎo)班子成員由市級環(huán)保局任免。
　　河北、江蘇等12個?。ㄊ校┮呀?jīng)提出改革試點申請，據(jù)時代周報記者了解，12省試點名單目前已經(jīng)敲定。日前出臺的《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）方案》中也提及“在莆田市先行展開省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”試點。
　　河北安平縣環(huán)保局一位副局長告訴時代周報記者，關(guān)于縣環(huán)保局將轉(zhuǎn)由衡水市直管，他早有耳聞，但“目前具體方案尚未出臺”。
　　“關(guān)于環(huán)保機構(gòu)垂直治理的話題已經(jīng)被討論了幾十年?！眹兄行沫h(huán)境政策研究室副主任陳建鵬在接受時代周報記者采訪時介紹，長期以來，地方環(huán)保采取屬地治理模式，地方環(huán)保部門是地方政府的一個機構(gòu)，處處受限，地方保護主義泛濫。此次《意見》出臺，實際上是被倒逼出來的。
　　今年三月，在十二屆全國人大四次會議舉行的記者會上，環(huán)保部部長陳吉寧指出，十八屆五中全會明確提出實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，這是黨中央在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域做出的一項重大決策，是對我國環(huán)境管理體制的一次重大改革，是改革完善環(huán)境治理基礎(chǔ)制度、實現(xiàn)國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重大舉措。
　　陳吉寧在這次發(fā)言中曾明確表示，此次改革的兩個首要目的是落實地方政府及其相關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任，以及解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)。
　　“最嚴(yán)格環(huán)保制度”的重大舉措
　　去年11月的十八屆五中全會將“綠色”列入國家五大發(fā)展理念，并強調(diào)“加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度”，以強硬口吻宣告環(huán)保成為黨和政府重點督查督辦的領(lǐng)域。
　　此后，環(huán)保領(lǐng)域體制創(chuàng)新與改革動作頻頻，五中全會提出的各項措施都已經(jīng)被正式施行或推行試點。2015年1月1日，號稱“史上最嚴(yán)”環(huán)保法出臺，為新的治理結(jié)構(gòu)提供有效手段和依據(jù)。去年年底，中央環(huán)保督察組正式進駐河北，開展為期一月的督查。今年8月19日，伴隨著中央第二環(huán)保督察組進駐黑龍江省，今年首批8個中央環(huán)保督察組全部就位，環(huán)保部提出的“2年內(nèi)將全國各省督察一遍”的目標(biāo)可期。
　　而在環(huán)保機構(gòu)體制改革上，環(huán)保部層面成立了醞釀已久的水、土、氣三司。陳建鵬認(rèn)為，按要素設(shè)立三司，最突出的優(yōu)勢就是按要素全流程監(jiān)管，三司的設(shè)立，部分解決了以前各項職能分散在各司局的格局，體現(xiàn)了環(huán)保部一直以來完善“事前事中事后”監(jiān)管的意志。
　　此次環(huán)保機構(gòu)垂直管理改革，亦在五中全會提出措施之列，劍指地方環(huán)境治理傳統(tǒng)的“塊狀”結(jié)構(gòu)，并進一步落實地方政府環(huán)境治理主體責(zé)任。
　　“加強基層環(huán)境執(zhí)法的獨立性很有必要?！杯h(huán)保人士趙亮曾多次與地方政府及環(huán)保部門交涉，扯皮的不愉快令他感到，“區(qū)縣環(huán)保部門受制于政府的強度更突出?！钡胤秸呢?zé)任往往被轉(zhuǎn)嫁給地方環(huán)保部門，出了環(huán)境事故則讓環(huán)保部門背鍋。落實地方主體責(zé)任和治理地方保護主義，實是一體之兩面。
　　環(huán)保機構(gòu)垂直管理無疑加強了省級環(huán)保部門的職能，事實上，這也強化了地方黨委和政府及其相關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任。通過縣一級環(huán)保部門與縣級政府的剝離，縣級政府不能再“甩鍋”；而省級環(huán)保部門監(jiān)察職能的強化，可以更好督促市、縣政府落實環(huán)境治理責(zé)任。
　　根據(jù)《意見》，垂直治理的主線任務(wù)還包括：通過顯著增強省市兩級對環(huán)境問題的統(tǒng)籌調(diào)控能力，探索設(shè)置跨流域跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)等措施，切實解決“難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問題的新要求”問題；以及通過統(tǒng)籌解決環(huán)保機構(gòu)和人員身份編制、提高環(huán)保隊伍專業(yè)化水平等措施，切實解決“難以規(guī)范和加強地方環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè)”問題。
　　以上對環(huán)保機構(gòu)垂直管理效果的愿景，有賴于試點工作的推進。針對環(huán)保機構(gòu)垂直管理改革試點的情況，環(huán)保部一名官員在接受央廣網(wǎng)采訪時表示，按照《指導(dǎo)意見》給出的時間表，試點工作力爭在明年6月底前要見成效?！斑@12個（申請）省份一旦方案通過了環(huán)保部和中編辦的備案，就能正式成為試點身份，成熟一個，備案一個，啟動一個，完成試點后，我們力爭在2018年6月底前完成體制改革調(diào)整工作，在‘十三五’末要保證按照新制度高效運行?！?br/>　　當(dāng)“炮灰”的地方環(huán)保部門
　　區(qū)縣級環(huán)保部門收歸市級管轄并非是最近才有的創(chuàng)舉。河北省邢臺市橋西區(qū)環(huán)保局一位孫姓副局長告訴時代周報記者，橋西區(qū)環(huán)保局在“七八年之前就歸邢臺環(huán)保局管了”。他回憶，當(dāng)時的模式是“人、財、物從區(qū)政府一次性劃歸市政府”，與橋西區(qū)一樣的還有橋東區(qū)環(huán)保局，也劃歸邢臺市環(huán)保局，變成橋東分局?！皠潥w以后，職能和操作上沒有什么大的不同”。
　　趙亮認(rèn)為，長期以來地方保護主義的根源就在于，基層的環(huán)保部門是當(dāng)?shù)卣慕M成機構(gòu)，人財物的主導(dǎo)權(quán)都在地方政府手上。人財物的脫離，表明基層環(huán)保部門可以真正獨立行使職能。
　　上述孫姓副局長坦言，橋西區(qū)環(huán)保局之所以能劃歸市環(huán)保局，主要原因為橋西區(qū)是市政府所在地。橋東區(qū)也是市區(qū)。而其他區(qū)縣由于距離城區(qū)較遠，面積較大，因此并未實行垂直管理。
　　而縣一級地方恰恰是環(huán)境問題的高發(fā)區(qū)，也是地方保護主義的高發(fā)區(qū)。
　　中山大學(xué)地球與環(huán)境學(xué)院院長周永章認(rèn)為，GDP至上的理念，是地方保護主義濫觴的根源?！盀榱吮镜氐慕?jīng)濟發(fā)展，遇到排污企業(yè)，尤其是本地的支柱企業(yè)，有些地方政府往往會網(wǎng)開一面，地方環(huán)保部門也是徒呼奈何。”
　　地方政府有時也會換一種更柔軟的姿態(tài)。趙亮在調(diào)查河北某地鋼鐵企業(yè)違規(guī)排放煙氣時，遭遇當(dāng)?shù)亍敖M團公關(guān)”，當(dāng)?shù)匦麄鞑砍?wù)副部長、鋼鐵廠所在鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長、鋼鐵企業(yè)安全環(huán)境負(fù)責(zé)人組成多方會談。令趙亮最為訝異的是，“當(dāng)?shù)丨h(huán)保局居然被代表了。宣傳部副部長說自己可以代表”。
　　令趙亮印象深刻的還有四川威遠4·10事件后，威遠縣環(huán)保局局長迫于輿論壓力被停職，當(dāng)?shù)馗笨h長直接上馬代理。
　　“環(huán)保局經(jīng)常被當(dāng)成炮灰，”這讓趙亮感到痛心，“新環(huán)保法實行一年多來，依然困難重重。其實障礙就在于地方環(huán)保部門處于夾縫層，不能越雷池一步?！?br/>　　在《意見》中，切實解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，主要通過省級上收并統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)察職能，市級統(tǒng)一管理環(huán)境執(zhí)法隊伍等措施。環(huán)保部副部長李干杰在接受新華社采訪時認(rèn)為，破解地方干預(yù)，主要從三個層面來實施。
　　“首先從體制設(shè)計上解決干預(yù)。一是省級環(huán)保部門直接管理市（地）級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)真實有效；二是市（地）級統(tǒng)一管理行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法力量，依法獨立行使執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法重心實現(xiàn)下移，強化查企。
　　其次從人財物保障上解決干預(yù)。一是駐市（地）環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的人財物管理在省級環(huán)保廳（局），市（地）無任何支配權(quán)；二是縣級環(huán)保機構(gòu)以及監(jiān)測執(zhí)法機構(gòu)的人財物管理在市級環(huán)保局，縣級無任何支配權(quán)。
　　最后從領(lǐng)導(dǎo)干部管理權(quán)限上解決干預(yù)?！兑庖姟吩陬I(lǐng)導(dǎo)干部管理上，既有遵循，也有創(chuàng)新。省級環(huán)保部門主管所有市（地）環(huán)保局長，以及駐市（地）環(huán)境監(jiān)察和監(jiān)測機構(gòu)人員，調(diào)控能力明顯增強。
　　這是典型的“分權(quán)—集權(quán)”制度安排。將區(qū)縣環(huán)保機構(gòu)與區(qū)縣政府剝離，確保區(qū)縣環(huán)保機構(gòu)相對當(dāng)?shù)卣莫毩?；將市級環(huán)保部門的監(jiān)察權(quán)與執(zhí)法權(quán)剝離，省級環(huán)保部門手握全省最高監(jiān)察權(quán)力，猶如各市政府頭頂上的利劍。
　　為什么省環(huán)保局不直接管理基層執(zhí)法？“中國面積很大，情況復(fù)雜，既要考慮管理的便捷有效，還要兼顧到地方的積極性”，周永章在接受時代周報記者采訪時認(rèn)為，省級環(huán)保執(zhí)法力量不足，因此《意見》中“市級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門。”一條，是比較符合中國國情的。
　　如何落地，還要操心
　　雖然《意見》已經(jīng)出臺，但周永章教授仍感到憂心。由于環(huán)保牽涉的領(lǐng)域甚廣，包括并不限于工業(yè)、農(nóng)業(yè)、住房等部門，因而地方環(huán)保部門從政府剝離后，雖然執(zhí)法相對獨立，依舊不得不面臨扯皮的困境，而且可能加劇。“原來地方環(huán)保部門和地方政府是一家子的，有問題好協(xié)調(diào)?，F(xiàn)在獨立出來，可能更加難以協(xié)調(diào)，地方政府可能更加抗拒?！?br/>　　難題要從進一步落實地方政府主體責(zé)任來破解。趙亮認(rèn)為，經(jīng)過兩批督察，對各地方的震懾目的已經(jīng)部分達到?！暗胤秸畱?yīng)該警醒，環(huán)境保護要和經(jīng)濟發(fā)展放到平等甚至更高的面上去考慮。地方政府和環(huán)保部門，其實應(yīng)該是向著一個目標(biāo)前進的。從根源上講，要破除唯GDP論的思想”。
　　難點還在于人員的變動。從縣區(qū)級政府剝離后，縣區(qū)級環(huán)保部門工作人員的組織關(guān)系就要調(diào)到市區(qū)?！翱隙ㄟ€要磨合”，前述環(huán)保部官員表示，要進一步推動屬于事業(yè)單位的縣級環(huán)保部門轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓块T，但橫亙在前的是國家對于編制數(shù)量的嚴(yán)控?！斑@些都需要機制體制創(chuàng)新。要加快出臺環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的規(guī)范性文件”。
　　“縣級的環(huán)保機構(gòu)職責(zé)有所變化，但是仍然是留在屬地，只是財政供給關(guān)系有所調(diào)整，以前的工作，現(xiàn)在仍然是有活干，有事做，這就最大程度地保證了平穩(wěn)的過渡。改革的動作要快，這樣才可以為‘十三五’期間繁重的生態(tài)環(huán)境治理工作騰出時間、騰出空間?！鼻笆霏h(huán)保部官員表示。
　　基層環(huán)保部門不僅缺人，還缺裝備，對此李干杰解釋道，要全面推進環(huán)保監(jiān)測、監(jiān)察、執(zhí)法能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)：“配備環(huán)境執(zhí)法調(diào)查取證、移動執(zhí)法等裝備，實行環(huán)境監(jiān)測與執(zhí)法測管協(xié)同，建立運行大數(shù)據(jù)平臺提高信息化水平和共享水平，加強協(xié)作協(xié)調(diào)聯(lián)動，確保順暢高效。”