今年7月14日，歐委會將公布設(shè)立碳邊界調(diào)節(jié)機制（CBAM）的立法草案。這將是歐盟對進口產(chǎn)品征收“碳關(guān)稅”進入立法程序的重要節(jié)點。預(yù)計歐盟將在2022年完成立法，從2023年開始實施相關(guān)措施。

　　近日，歐洲學(xué)者在研究一份流出的歐盟碳邊界調(diào)節(jié)機制立法草案文本（下稱“流出稿”）。它包含12章45節(jié)和5個技術(shù)性附件。歐委會拒該文件置評。有分析人士認為，它可能是歐委會故意外泄以試探各界反應(yīng)。此稿應(yīng)是歐盟內(nèi)部擺上桌面進行討論的基礎(chǔ)。雖然不排除一個月后正式采納的文本可能有較大改動，但此稿仍是目前了解歐盟碳關(guān)稅規(guī)則的佳可獲得信息。此前筆者的一些分析預(yù)判也藉此稿得以驗證 。

　　一． 背景信息

　　碳關(guān)稅是個通俗叫法，它的正式名稱是“碳邊界調(diào)節(jié)機制”（CBAM）。它的本質(zhì)是對進口到歐盟的產(chǎn)品加稅，以使進口產(chǎn)品和歐盟產(chǎn)品在溫室氣體減排成本上扯平。歐盟力推CBAM的理由是防止“碳泄漏”，即指由于歐盟執(zhí)行嚴格的溫室氣體減排政策，會導(dǎo)致歐盟企業(yè)轉(zhuǎn)移到減排政策更寬松的國家（產(chǎn)業(yè)外流），或?qū)е鲁袚^低排放成本的進口產(chǎn)品沖擊歐盟市場和產(chǎn)業(yè)（市場份額替代）。在下文中，將以CBAM指代歐盟的碳邊界調(diào)節(jié)機制，即俗稱的碳關(guān)稅。

　　2021年3月10號，歐洲議會通過了設(shè)立CBAM的原則性決議。按照時間表，原定于6月底公布立法草案，現(xiàn)改為7月14日公布。

　　二． CBAM的產(chǎn)品范圍和對中國影響、適用國別

　　要點1：措施范圍限于水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁

　　根據(jù)流出稿的附件一，CBAM的適用范圍將限于進口的水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁。

　　這是一個縮水的產(chǎn)品范圍，表明歐盟對CBAM采取了相當保守和謹慎的態(tài)度。此前，歐洲議會在原則性《決議》中表示，CBAM應(yīng)適用于歐盟排放交易體系（ETS）所覆蓋的所有產(chǎn)品，包括這些產(chǎn)品嵌入半成品或終產(chǎn)品時；應(yīng)該覆蓋電力和能源密集行業(yè)，如水泥、鋼鐵、鋁、煉油、造紙、玻璃、化工和化肥。而流出稿的產(chǎn)品范圍小于歐盟ETS的產(chǎn)品范圍，也未納入煉油、造紙、玻璃和化工這幾類具有高碳泄漏風險的產(chǎn)品。

　　根據(jù)流出稿所列的產(chǎn)品編碼審視歐盟的進口情況，可得出兩個結(jié)論。，中國雖然是歐盟的大貿(mào)易伙伴，但不是受CBAM影響大的國家。2020年對歐盟出口相關(guān)產(chǎn)品多（以出口額計）的5個國家是：俄羅斯、英國、土耳其、中國和韓國。第二，CBAM對中國出口的影響集中于鋼鐵和鋁行業(yè)。2020年中國向歐盟出口相關(guān)產(chǎn)品總值18.78億歐元，其中99.79%為鋼鐵和鋁（鋼鐵7.06億歐元，37.61%；鋁11.68億歐元，62.18%）。碳關(guān)稅會重塑市場格局。如果中國的鋼鐵和鋁行業(yè)能夠在碳減排方面于其他對歐出口國（如俄羅斯和土耳其），則可籍CBAM轉(zhuǎn)化為成本優(yōu)勢，取代后者在歐盟的市場份額。

　　產(chǎn)品范圍存在變數(shù)。目前很難預(yù)測CBAM法規(guī)經(jīng)過立法程序（政治博弈）后終確定的范圍。而且法規(guī)通過后產(chǎn)品范圍仍可修訂和擴充。上述影響分析僅基于流出版草案。如果增加管制產(chǎn)品或延伸至含有管制產(chǎn)品成分的下游產(chǎn)品，則影響很可能發(fā)生質(zhì)變。

　　國別豁免：根據(jù)流出稿第2節(jié)，CBAM只豁免充分融入歐盟排放交易體系（ETS）的非歐盟國家，以及和歐盟建立了碳市場掛鉤（linking）的國家。附件二規(guī)定，CBAM不適用于原產(chǎn)于冰島、列支敦士登、挪威和瑞士以及6個歐盟海外領(lǐng)地的進口產(chǎn)品。冰島、列支敦士登和挪威是歐洲經(jīng)濟區(qū)（EEA）國家，是歐盟ETS的一部分，瑞士和歐盟已經(jīng)建立了碳市場掛鉤。此前歐洲議會的《決議》強調(diào)應(yīng)給予不發(fā)達國家和小島嶼發(fā)展中國家特殊待遇。這一點在流出稿中沒有體現(xiàn)。

　　三． “納稅”流程

　　要點2：進口商承擔納稅義務(wù)

　　支付CBAM的義務(wù)由進口商承擔。進口商需首先獲得從事CBAM管控產(chǎn)品進口業(yè)務(wù)的資格。進口商要向歐盟專門成立的CBAM行政機關(guān)注冊登記，經(jīng)批準后成為“授權(quán)申報人”（注冊進口商）才能進口相關(guān)產(chǎn)品。每一個注冊進口商將在CBAM管理系統(tǒng)中有一個獨立的賬戶。

　　要點3：進口產(chǎn)品的碳價與歐盟碳價掛鉤

　　針對進口產(chǎn)品中所含的每一噸碳排放，進口商都向CBAM行政機關(guān)購買一張CBAM電子憑證。CBAM行政機關(guān)將計算每周歐盟拍賣排放額度的平均結(jié)算價格，并在每周的后一個工作日公布，該價格即作為下一周出售的CBAM電子憑證的價格。每一張CBAM電子憑證都有獨立的編號。進口商購買CBAM電子憑證的數(shù)量、價格和日期均記錄在它的CBAM系統(tǒng)賬戶里。

　　至此，CBAM的另外三種可能形態(tài)已被排除，即：1、關(guān)稅（固定稅率）；2、產(chǎn)品消費稅；3、將進口產(chǎn)品直接納入歐盟排放交易系統(tǒng)。

　　要點4：碳價不是在產(chǎn)品進口時支付，而是按年度統(tǒng)一結(jié)算

　　在進口產(chǎn)品清關(guān)時，進口商并不需要繳納CBAM電子憑證。換言之，碳關(guān)稅并不是在產(chǎn)品進口環(huán)節(jié)逐筆征收，而是在第二年的1到5月期間統(tǒng)一結(jié)算。流出稿第6節(jié)規(guī)定，在每年5月31日之前，進口商須向CBAM行政機關(guān)申報：1、上一日歷年度其進口產(chǎn)品中所含的碳排放量；2、將要繳納的與上述排放量相對應(yīng)的CBAM電子憑證數(shù)量。進口商保證在5月31日前，在它的CBAM系統(tǒng)賬戶上有足量的CBAM電子憑證。這意味著進口商晚可拖到5月底再購買CBAM電子憑證。有一條有趣且重要的規(guī)定是，進口商應(yīng)按照購買時間的先后順序繳納CBAM電子憑證。這大概是意在抑制投機行為。

　　電子憑證的回購和清零。流出稿第25節(jié)規(guī)定，在年度清繳之后，應(yīng)進口商之要求，CBAM行政機關(guān)應(yīng)回購進口商賬戶上多余的電子憑證，回購價格為進口商購買該電子憑證時所支付的價格。但是，回購數(shù)量不能超過進口商在上一年度購買的電子憑證總數(shù)的10%。如果回購后進口商的賬戶上仍有多余的電子憑證（即超過上年購買總數(shù)10%的部分），則應(yīng)由CBAM行政機關(guān)在7月31日之前清零。

　　上述強制“流量清零”政策比較激進和武斷，大概會引發(fā)較大反彈。從現(xiàn)有規(guī)定看，就是要進口商量出為入購買電子憑證，如果買的太多，那么年度清繳后一部分剩余的電子憑證可能會被直接作廢。

　　四． 排放量計算準則

　　要點5：鼓勵出口企業(yè)證明實際排放量，否則套用歐盟差表現(xiàn)

　　前面講到，每年5月底之前，進口商須申報上一年度進口產(chǎn)品的溫室氣體排放量，作為繳納CBAM電子憑證數(shù)量的依據(jù)。排放量是“稅基”，計算公式如下：

　　排放量（噸二氧化碳）=質(zhì)量（噸、兆瓦時）×排放強度（噸二氧化碳/噸、噸二氧化碳/兆瓦時）

　　原則上，排放量的計算應(yīng)基于進口產(chǎn)品的實際排放強度。但是，如果申報的實際排放強度無法被核實（如數(shù)據(jù)缺失），則套用默認的排放強度。

　　流出稿所設(shè)定的默認排放強度頗具懲罰性。附件三規(guī)定，默認排放強度參照歐盟同行業(yè)中排放水平高的10%的企業(yè)。換言之，參照歐盟企業(yè)中減排“劣等生”的排放強度。這正好是把歐盟向境內(nèi)企業(yè)分配免費排放額度的標桿翻了個個——參照歐盟同行業(yè)中排放水平低的10%的企業(yè)。如果這個默認排放強度被終采納，則出口企業(yè)有較大的動力提供實際排放數(shù)據(jù)。

　　補充信息：與其他產(chǎn)品相反，進口電力的排放量計算優(yōu)先使用默認值。但此事與中國無關(guān)。

　　要點6：在排放量基礎(chǔ)上，扣除歐盟免費排放額度和進口產(chǎn)品在生產(chǎn)國已付之碳價

　　CBAM的目的是讓進口產(chǎn)品承擔和歐盟產(chǎn)品相同的排放成本。為了保護歐盟的高能耗/貿(mào)易暴露（EITE）產(chǎn)業(yè)免受碳泄漏的影響，歐盟向這些行業(yè)發(fā)放了大量免費排放額度。企業(yè)用盡免費額度之后，額外排放才需要負擔成本。在這種情況下，如果對進口產(chǎn)品的排放量全部征收CBAM，就會使歐盟企業(yè)獲得雙重保護。因此，流出稿第37節(jié)規(guī)定，在進口商應(yīng)繳的CBAM電子憑證數(shù)量中，應(yīng)扣除歐盟同類產(chǎn)品企業(yè)獲得的免費排放額度。這可以理解為稅基調(diào)整。如下圖所示。

　　同理，如果進口產(chǎn)品在其生產(chǎn)國已經(jīng)承擔了的排放成本，那么這部分成本也應(yīng)當扣除。否則，進口產(chǎn)品承擔的排放成本就會高于歐盟同類產(chǎn)品承擔的排放成本，即出現(xiàn)“雙重征稅”問題。因此，流出稿第9節(jié)規(guī)定，進口商在應(yīng)繳的CBAM電子憑證數(shù)量中，可扣減進口產(chǎn)品在其生產(chǎn)國已實際支付的碳價。這可以理解為稅額抵扣。

　　值得注意的是，根據(jù)歐盟對“碳價”的定義，它只承認以碳稅或排放額度形式存在的、可量化的碳價。對于此類碳價，歐盟可與第三國通過協(xié)商，分行業(yè)達成共識。另一方面，碳稅和排放額度之外的其他政策措施雖然也會使企業(yè)承擔隱形排放成本，但歐盟并不承認這種難以量化的碳價。

　　要點7：出口企業(yè)可申請獲得“單獨稅率”

　　流出稿第11節(jié)規(guī)定，依第三國生產(chǎn)廠商的申請，CBAM行政機關(guān)可認定該廠商生產(chǎn)的各類產(chǎn)品的實際排放強度，并將該廠商登記于CBAM管理系統(tǒng)中。上述認定結(jié)論的有效期為2年。

　　這一點非常重要。經(jīng)由歐盟官方認定的實際排放強度，進口商可在2年內(nèi)直接用于申報，而不必再經(jīng)過第三方核查，這可以為進口商節(jié)省大量精力和費用。

　　這種“單獨稅率”機制的可行性在于，以目前設(shè)定的CBAM產(chǎn)品范圍看，涉及的出口企業(yè)大概不會很多，可能不至于給CBAM行政機關(guān)帶來難以消納的工作量。

　　要點8：排放既包含直接排放也包含間接排放

　　這是一個技術(shù)問題。流出稿對“排放”的定義是，在產(chǎn)品及其上游產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中釋放的直接排放和間接排放。附件三按照“簡單產(chǎn)品”和“復(fù)雜產(chǎn)品”給出了兩個排放量計算公式，并對公式中的各要素做了原則性解釋。但是整個文件中卻未見對“簡單產(chǎn)品”和“復(fù)雜產(chǎn)品”的定義。

　　原則上，計算排放量時應(yīng)計入產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中：1、產(chǎn)生的直接排放；2、消耗的外購熱力和制冷的排放；3、消耗的電力的排放；4、使用的投入物的排放（僅適用于復(fù)雜產(chǎn)品）。在計算消耗電力的排放量時，默認依據(jù)各國的電力結(jié)構(gòu)的平均排放密度。歐盟將每年公布這一數(shù)據(jù)。

　　筆者認為，計算上游投入物的排放將是一個非常棘手的問題，會給出口企業(yè)和CBAM行政機關(guān)都帶來很大負擔。另外還應(yīng)注意，中國的電力結(jié)構(gòu)中煤電比例占60%—70%，而歐盟的煤電比例只有10%—20%。關(guān)于排放量的具體算法，終要看CBAM法規(guī)出臺后歐盟進一步制定的指導(dǎo)細則。

　　五． 執(zhí)法

　　要點9：有防范“偷逃稅”的程序性措施

　　保證金：在進口商注冊并取得進口資質(zhì)的環(huán)節(jié)，對于新設(shè)立或有違法記錄的公司，CBAM行政機關(guān)可要求其提交保證金，以確保其履行支付義務(wù)。

　　申報前核查：進口商申報的排放量、出口企業(yè)申請由CBAM行政機關(guān)認定的實際排放量（單獨稅率），都要經(jīng)過歐盟認證的獨立核查機構(gòu)的核查。

　　申報后審查：在申報完成后，進口商還應(yīng)將相關(guān)記錄保留4年（不包括申報當年）。在此期間，CBAM行政機關(guān)可對申報的排放量進行審查，必要時可進行實地核查。

　　懲罰措施：如果進口商未按期足額繳納CBAM電子憑證，或提供虛假信息，將被處以三倍付款（以上年電子憑證的均價計）并補足未交的電子憑證，即補一罰三。

　　要點10：有類似反傾銷制度的進口調(diào)查

　　歐盟產(chǎn)業(yè)可指控進口商有不實申報或規(guī)避行為，申請CBAM行政機關(guān)發(fā)起進口調(diào)查。行政機關(guān)也可以自主發(fā)起調(diào)查。行政機關(guān)立案調(diào)查后，歐盟產(chǎn)業(yè)和行政機關(guān)均可要求海關(guān)對進口產(chǎn)品進行登記，以便后續(xù)采取措施。

　　CBAM行政機關(guān)在做出裁定的過程中，可要求利害關(guān)系方補充提供信息，利害關(guān)系方應(yīng)有陳述意見的機會。行政機關(guān)做出不利裁定時應(yīng)陳述理由并告知上訴權(quán)利。

　　行政機關(guān)做出裁定后，利害關(guān)系方有2個月的上訴期。上訴有行政復(fù)議和法庭訴訟兩條途徑可選。如果直接選擇法庭訴訟則不可申請行政復(fù)議。

　　六． 過渡期

　　要點11：過渡期的政策很不明朗，有可能比較簡單粗暴

　　從這一稿看，歐盟對政策過渡期的問題沒有想好。相關(guān)章節(jié)的題目就很說明問題：“第十二章 初始過渡期；注：完整的第十二章正在制定中，等待政治指導(dǎo)；章節(jié)文本只是嘗試性的?！?/p>

　　從目前文字看，過渡期為3年，過渡期的措施與前文講到的很多措施背道而馳。1、CBAM是在產(chǎn)品進口時支付，而不是按年度統(tǒng)一結(jié)算；2、根據(jù)默認的排放強度計算排放量，而不是優(yōu)先采用實際數(shù)據(jù)；3、默認排放強度采用歐盟同類產(chǎn)品的平均排放水平，而不是表現(xiàn)差的10%；4、進口商先根據(jù)默認值計算排放量并支付CBAM，然后才可以自證其實際排放量并要求退款；5、同樣，進口先支付CBAM，然后才可以要求根據(jù)在原產(chǎn)國已支付的碳價退款；6、某出口國如果認為本國產(chǎn)品的平均排放強度低于歐盟同類產(chǎn)品的排放強度，可主張使用本國的默認排放強度。換言之，針對某一產(chǎn)品，有可能爭取到一個全國性的“優(yōu)惠稅率”，但不可能爭取到企業(yè)的“單獨稅率”。

　　對出口企業(yè)而言，CBAM過渡期政策的影響為直接，我們應(yīng)當對此保持密切關(guān)注。

　　七． 結(jié)束語

　　碳關(guān)稅的本質(zhì)是貿(mào)易措施，是全球貿(mào)易規(guī)則制定的一個新熱點。在這方面，歐盟正在積極成為主導(dǎo)者，其措施會有很強的域外效力。中國作為全球大的出口國和第二大進口國，應(yīng)當高度關(guān)注并積極參與國際規(guī)則的討論和制定。以往的經(jīng)驗表明，參與國際規(guī)則制定，僅從應(yīng)對的角度進行準備是不夠。應(yīng)著手研究制定中國的碳關(guān)稅規(guī)則。自歐盟始，美、日等國都在考慮采取類似的單邊措施。在出口利益受損的情況下，各國終會回到多邊的談判桌上。屆時，沒有本國措施的國家就會在規(guī)則談判中處于劣勢。

　　（吳必軒，上海海華永泰（北京）律師事務(wù)所，合伙人）